近日，公安机关在某行政案件中采取训诫措施的合法性问题引起社会关注。应当说，在法律实务领域，这不是一个很起眼的问题，但在当前社会语境下，讨论这个小问题，却有了现实意义。笔者结合自身行政机关的工作经历，谨通过本文对公安机关行政案件中“训诫”措施的适用问题进行探讨，供读者参考、讨论。

一、“训诫”的词义探析

人们常在电视或报纸的社会新闻中看到社区民警或交警对某些轻微不当行为人进行指出、纠正的新闻，用语常常是“训诫”、“批评”、“教育”等词汇的不同组合。给大众的印象，“训诫”似乎是一种承担法律责任的方式。然而，在法律层面训诫具体指什么，却未必人人皆知。

商务印书馆出版的《现代汉语词典》给出了“训诫”的两种解释：（1）教导和告诫；（2）一种处分措施，人民法院对犯罪情节轻微或有错误的人进行公开的批评教育。 在现行实定法层面，涉及“训诫”的法规文件虽然不少，但法律法规并未对“训诫”的含义作统一的规定，多数文件仅规定特定国家机关在规定情形下（通常为轻微违法行为）可对特定主体进行“训诫”，并无关于程序、方式、性质等的具体规定。

通过常用的法律数据库，我们可以检索到一份“年代久远”的文件——最高人民法院于1964年发布的《关于训诫问题的批复》法研[1964]8号（2012年废止），内容如下：

该文件对训诫措施的内容有相对完善的描述。根据该文件，训诫性质上是情节轻微不需要判处刑罚犯罪分子的替代处置措施，且不属于处分措施；方法是严肃指出违法行为，责令改正，促使不再犯；方式上以口头进行，并记入案卷。该文件虽不再有效，但其规定的训诫制度内涵实际上基本延续至今。

据此，并结合现行实务中的训诫适用案例，“训诫”的含义可以理解为有权机关对特定主体某种轻微不当行为进行的教导、告诫、批评、教育、劝阻，意图在于纠正被训诫主体的不当行为。

二、训诫措施的现行实定法依据及简评

现行法规涉及训诫措施的有不少，分散在不同层级和领域。为让读者对有关法规依据有一个宏观的认识，本文将有关依据大致分成几个类型。

1. 司法程序中的训诫，是人民法院为维护诉讼等司法程序的正常秩序，可以对妨害诉讼的人员作出的一种司法强制措施，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》和《反家庭暴力法》等法规对此均有规定。

2. 刑法中的训诫，是一种非刑罚性处置措施，适用于犯罪情节轻微免于刑事处罚的情形。《刑法》第三十七条对此进行了规定。

3. 行政管理领域的训诫，主要集中于公安机关作出的训诫、羁押机关对羁押人员作出的训诫、行业协会对会员作出的训诫几种类型。

（1）公安机关作出的训诫，主要依据有《信访条例》、《保安服务管理条例》、《预防未成年人犯罪法》等。该类型训诫主要是对不需要处罚的轻微违法人员采取的措施。需要注意的是，《治安管理处罚法》、《行政处罚法》并未规定训诫措施。

（2）羁押机关作出的训诫，主要依据有《拘留所条例》、《看守所条例》、《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》等。该类型的训诫通常是对不服从羁押监管纪律的人员采取的一种管教措施。另外，《社区矫正法》也规定了矫正机构可以对社区矫正对象进行训诫。

（3）行业协会作出的训诫，通常是作为协会对会员违规行为作出的一种处罚措施，如律师协会对会员律师作出的训诫处分。

（4）此外，我们还可以注意到在一些层级较低的部门文件中，也存在规定行政主管部门在主管领域可以对某些轻微违法的监管主体进行“训诫谈话”、“训诫教育”之类的表述。同时，在一些党内法规中也有对违纪党员进行训诫的规定。

从上述法规依据的简单梳理中，我们可以注意到，诉讼法较为明确地将训诫规定在强制措施的章节中，因而可以理解为是一种法定的司法强制措施。但其他法规对训诫究竟属于何种性质的措施是不够明确的，且几乎所有法规均缺少训诫措施的方法、方式、程序等细节规定。另外，在缺少法规依据的情况下，行政机关能否主动采取训诫措施，并无明文规定。在行政管理领域，训诫措施法律规定的模糊性，导致行政机关尤其是公安机关适用训诫措施一定程度上的随意性。这也是李文亮训诫案在法律层面引发争议的重要原因。

三、公安机关行政案件中适用训诫措施的实务简析

（一）训诫不是行政处罚

回到实务层面，检索有关公安机关训诫的裁判文书，绝大多数案件的起因是上访行为地（多数是北京）的公安机关依据《信访条例》第四十七条（该条规定公安机关可对违法上访人进行“警告、训诫或者制止”）对违法信访人作出训诫书后，上访人居住地公安机关又以同样的事实依据《治安处罚法》另行作出行政处罚。上访人往往以“一事不再罚”为由诉请治安处罚违法。最高人民法院对此类案件作出过多份再审裁定，均认定训诫不属于行政处罚，因此公安机关在相对人被其他公安机关训诫后又以同一事实作出治安处罚的，不属于违法行政行为。如，在李明与湖南省株洲市公安局荷塘分局行政处罚一案再审行政裁定书中【（2019）最高法行申423号】，最高人民法院认定治安管理处罚的种类没有训诫，因此，李明所受训诫行为不是行政处罚措施，而是现场劝诫措施，荷塘公安分局再行对李明进行行政处罚并未违反“一事不二罚”原则，李明以此申请再审，法院不予支持。

可见，在公安机关行政案件中适用的训诫措施不属于行政处罚的性质，在司法实践中是明确的、一贯的。本文不再赘言。

（二）训诫通常不属于行政复议和行政诉讼的受案范围

训诫行为通常表现为劝诫、批评、指导，一般情况下不具有强制力。因此在实务中，司法机关通常认为训诫行为属于行政诉讼法司法解释第一条中规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，进而认定不属于受案范围。最高人民法院在李际锋再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申9253号】中，即采取了这种观点。

然而，因为训诫措施法律规定的模糊性，行政机关采取训诫措施时对相对人的干预程度不能保持统一的尺度。一旦行政机关未能把握“训诫”的合理程度而损害相对人权益，若相对人对此不能提起行政复议或诉讼，其将失去获得救济的权利。笔者认为，在涉及训诫的可诉性问题时，应当采取实质重于形式的标准，个案判断训诫具体措施是否对相对人权益造成了非法侵害。比较极端的例子，是前几年某些地方政府成立所谓“训诫中心”，强制违法上访人员集中学习教育。这种做法明显超过训诫措施的合理范围，也缺乏法律依据，其违法性是显而易见的。

（三）采取训诫措施是否需要明确法律授权尚无定论

训诫措施通常对行政相对人的弱干预性或非强制性，以及有关法律规范的缺失，导致实践中行政机关尤其是公安机关存在扩大训诫行为使用范围的现象。如，公安机关在履行治安管理职责时，对行为人轻微违法行为或不适宜行政处罚的行为，往往进行批评训诫，有的采取口头方式，有的以颇为严肃的《训诫书》方式进行。而实际上，《治安管理处罚法》并未规定训诫措施，遑论应在何种情况下、以何种形式适用训诫措施。比较接近的条款依据，只有“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”之原则性规定。一定要寻找法律依据，只能将训诫解释为“教育”。

然而，训诫措施，尤其是具有正式文书形式的干预性较强的训诫措施，能否简单等同于“教育”，恐怕是有疑问的。一方面，具有正式文书形式的训诫书，形式完整而严肃，对普通群众的震撼和威慑极强，实践中也存在抄送单位、新闻媒体的做法，认为对相对人不产生影响的观点恐怕与实际不符；另一方面，训诫文书内容往往措辞严厉，言明行为人存在的违法行为，其惩罚意味甚至不亚于作为行政处罚类型的“警告”，是一种严肃否定的法律评价，必然影响行为人的社会声誉。

对这样一种措施，本文倾向于认为行政机关适用至少应当获得法律授权（此处法律做广义解释）。限于篇幅，本文暂不进行深入论证，仅以归谬法简论：如不需要法律授权，行政机关在监管领域可以对任何相对人进行干预性较强的训诫，而无须面临行政复议或行政诉讼的挑战。这种做法的不合理性，是不言而喻的。这种现状应当早日引起立法机关和司法机关的重视。

四、对热点训诫案的简评

近日，武汉市公安局某派出所作出一份训诫书，引起社会关注（请读者自行查找）。结合前述讨论，本文对该份训诫书提出几点意见供讨论。

1. 该训诫书所涉训诫行为是否因缺乏法律授权而无效？尚不明确。如前所述，尽管《治安管理处罚法》没有规定训诫措施，但公安机关在治安管理实践中对轻微违法行为进行训诫的做法广泛存在。目前尚无判例和法规对此作出明确判断或规定。

2. 该训诫书内容中未引用依据条款是否符合形式规定？不符合。根据公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》（公通字[2010]72号）第七（四）条款的规定，“公安法律文书引用法律依据时，应当准确完整写明规范性法律文件的名称、条款序号，需要引用具体条文的，应当整条引用。”

3. 该训诫书认定的违法行为是否有事实依据和法律依据？本文无法判断该训诫书认定的被训诫人“发表不实言论，严重扰乱了社会秩序”是否存在充分事实依据。鉴于中央监察委已经派员前往武汉就该事件进行调查，相信有关情况将很快公之于众。

五、总结

“训诫”这一非行政处罚措施，因法律规范缺少对其方法、方式、性质的明确规定，实践中存在认识不清，且容易被行政机关扩大适用范围的情况。又因为训诫在通常情况下的非强制性和弱干预性，掩盖了在个别案件中对相对人权利义务造成的实际影响，不利于相对人行使行政复议和行政诉讼的救济措施。建议有关部门对训诫措施存在的上述问题尽快给予必要的重视和应对，早日将其纳入法治框架。

须知，抗击病毒对社会的侵害，法治是根本性的药方。