前 言

深圳土地资源稀缺，存量土地开发成为深圳土地开发的重要形式。存量土地开又存在棚改、城市更新、土地整备及城中村改造等多种制度形式，不同制度形式有共性也有个性，共同组成了深圳存量土地开发的路径。土地开发涉及法律问题众多，笔者根据从业经验和研究，尝试从法律角度厘清不同制度的相关法律问题和要点。

深圳作为我国城市更新制度的发源地，近年来不断创新开展城市更新活动，2016年市政府办公厅在《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》中进一步制定“坚持规划引领，实现城市更新科学有序发展”的措施政策。2021年3月正式施行的《深圳经济特区城市更新条例》是我国首部城市更新立法，深圳相关更新机制得到优化，推动土地节约利用，保障城市发展空间，为促进深圳城市更新的健康有序发展提供了强劲助力。

一、城市更新的概述

（一）城市更新的基本定义

城市更新是指政府或其他特定主体对城市建成区内的低效存量建设用地，根据城市规划和相关规定程序进行改造的活动，包括对旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村的综合整治、功能改变或者拆除重建等行为¹。

在深圳市，对于“城市更新”的法定含义最早出现于《深圳市城市更新办法》（2009），在2021年3月1日起正式施行的《深圳经济特区城市更新条例》中，第二条赋予其最新定义，即指对城市建成区内具有法定情形之一的区域，根据条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动，具体情形包括城市基础设施和公共服务设施急需完善；环境恶劣或者存在重大安全隐患；现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；以及经市人民政府批准进行城市更新的其他情形。

（二）城市更新的基本原则

根据《深圳市城市更新办法》《深圳经济特区城市更新条例》第三条的规定，城市更新活动的开展应当遵循以下基本原则：

▶政府统筹（引导）原则

▶规划引领原则

▶公益优先原则

▶节约集约原则

▶市场运作原则

▶公众参与原则

（三）城市更新的主要分类

《深圳市城市更新办法》中将深圳城市更新活动分为三类，即拆除重建类、综合整治类和功能改变类。其中，“功能改变类”，即按照法定图则、城市更新单元规划等已生效规划，土地用途已发生变化或者在满足土地功能混合使用相关要求的前提下，对现有建筑物的使用功能进行调整的活动，被《深圳经济特区城市更新条例》纳入“综合整治类”之中，归纳为两大类：

1.拆除重建类城市更新：是指通过综合整治方式难以改善或者消除条例第二条规定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照规划进行重新建设的活动。

2.综合整治类城市更新：是指维持现状建设格局基本不变的前提下，采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能等一种或者多种措施，对建成区进行重新完善的活动。

二、城市更新活动进展的现状

深圳市城市更新和土地整备局公布了2019年、2020年、2021年1-9月的深圳城市更新进展情况，从2019年度、2020年度的城市更新活动情况对比图来看，我们可以发现城市更新项目的计划审批、涉及拆除用地面积、城市更新单元项目签订土地出让合同数量、累计供应用地面积、城市更新土地出让合同金额均呈现明显的增长趋势。

从2019-2021年三年的1-9月同期对比来看，城市更新单元规划审批涉及拆除面积数据显著增加，规划审批项目数量呈增加趋势，综合来看2020年在计划更新审批涉及拆除面积、城市更新单元项目签订土地出让合同数量、合同金额、累计供应用地面积等方面，均为三年同期中的最高值，显然2020年也是深圳城市更新项目活动较为活跃、开展力度较大的一年。但2021年1-9月的城市更新计划审批项目仅46项，相比2020年1-9月减少了19项，同比下降了近30%；涉及拆除用地面积为470.1公顷，相比2020年1-9月减少了288.2公顷，同比下降了约38%。

由此可见，深圳城市更新项目新增立项的速度有所放缓，目前城市更新项目进展存在更多是消化已经立项的存量项目之可能，笔者认为这与《深圳经济特区城市更新条例》施行后城市更新计划申报要求及法定程序愈发严格、实施主体的门槛逐渐提高等实际管理情况是密不可分的，与有关部门提出的“严禁大拆大建”等政策精神也有所关联。

三、城市更新活动的法定程序

（一）城市更新单元计划制定

一个城市更新项目能否开展，首先要依照法定程序制定及申报单元计划，并经过审查批准。《深圳经济特区城市更新条例》第十五条明确了深圳城市更新单元实行的是计划管理、有效期管理，出现不符合有效期管理规定的，由城市更新部门确认并公告后失效。城市更新单元计划必须依照城市更新专项规划和法定图则等法定规划制定，包括更新范围、申报主体、物业权利人更新意愿、更新方向和公共用地等内容。其中，更新方向应当按照法定图则等法定规划的用地主导功能确定。

具体而言，城市更新单元计划的申报需结合更新单元实际情况来确定申报主体：

除前述的申报主体需符合对应要求外，申报单元计划前，申报主体需组织开展更新改造现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析等工作。其中，城市更新单元内的权利主体具备城市更新意愿必须符合法定比例要求：

（二）城市更新单元规划编制

作为城市更新项目实施的规划依据，城市更新单元规划必须按照城市更新单元计划、有关技术规范并结合法定图则等各项控制要求进行编制，并明确下列城市更新单元的目标定位、更新模式、土地利用、开发建设指标、道路交通、市政工程、城市设计、利益平衡方案等；学校、医院、养老院、公安派出所、消防站、文化活动中心、综合体育中心、公交首末站、变电站等公共服务设施建设要求；创新型产业用房、公共住房等配建要求；无偿移交政府的公共用地范围、面积；其他事项等等。

此外，针对已编制的单元规划进行修改的行为，《深圳经济特区城市更新条例》第二十二条明确予以限制，除了是由于公共住房、城市基础设施和公共服务设施建设外，城市更新单元规划自批准之日起两年内不得对其强制性内容进行修改。即使修改，也需要经过批准，修改事项属于非强制性内容的，由区人民政府批准；属于强制性内容的，则需由市人民政府或者其授权的机构批准。

（三）城市更新实施主体确认

对于合作开发商和权利主体而言，能否被有关部门认定具备实施主体资格，在实践中是被重点关注的。对于参与城市更新的市场主体，其必须是具有房地产开发资质的企业，旧住宅区城市更新项目应当采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，被选定的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，与城市更新规模、项目定位相适应，并具有良好的社会信誉。

根据《深圳经济特区城市更新条例》第四十条的规定，城市更新项目拆除范围内形成单一权利主体或者合作实施主体的，应当向区城市更新部门申请确认实施主体。以拆除重建类城市更新活动为例，结合《深圳市城市更新办法实施细则》第四十九条的规定，主体申请时需要提供项目实施主体资格确认申请书、申请人身份证明文件、城市更新单元规划确定的项目拆除范围内土地和建筑物的测绘报告、权属证明及抵押、查封情况核查文件、申请人形成或者作为单一主体的相关证明材料以及其他相关文件资料。其中申请人形成或者作为单一主体的相关证明材料，包括明确要求的收购房产付款凭证、搬迁补偿安置协议等等详细的证明文件。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》的流程要求，申请人提交申请后，由区城市更新职能部门在10个工作日内核查认定，对于符合条件并确认实施主体的，在项目现场、深圳特区报或者深圳商报及区政府或者本部门网站，就申请人提供的土地、建筑物权属情况及单一主体的形成情况进行公示，时间不少于7日。通过公示且无异议或异议不成立之后，双方签订实施监管协议并核发实施主体确认文件。

（四）原有建筑物拆除和不动产权属注销登记

城市更新项目实施主体获得资格确认后，基于获得批准的城市更新单元规划而组织制定更新单元的实施方案，实施主体根据确定的更新单元实施方案中对于搬迁及建筑物拆除进度安排，组织和协调方案的落实，实施主体签订项目实施监管协议并办理备案手续后，按照规定对原有建筑物进行拆除。

根据《深圳经济特区城市更新条例》第四十三条的规定，建筑物拆除后，由物业权利人或者其委托的实施主体依法办理不动产权属注销登记手续。在《深圳市城市更新办法实施细则》第五十三条第二款中还明确规定了申请房地产权属证书注销时需提供的一系列材料，如提供房地产权属证书、项目实施主体确认文件、对应的搬迁补偿安置协议、建筑物已拆除确认文件等等。

（五）国有建设用地使用权出让

完成不动产权属注销登记后，实施主体先按照城市更新单元规划要求向政府无偿移交公共用地，然后申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同，合同中应当明确城市更新单元规划和项目实施监管协议的相关内容。此外，结合《深圳经济特区城市更新条例》第四十条的规定，城市更新活动涉及产业项目的，实施主体还应与区产业主管部门签订产业发展监管协议，明确监管要求，此协议须作为土地使用权出让合同的附件。签订国有建设用地使用权出让合同后，城市更新项目拆除范围内容的原土地使用权自动终止，出让后的土地使用权期限重新起算。

（六）开发建设

实施主体在拆除建筑物并办理完成注销登记、受让国有建设用地使用权等手续后，对所申报的城市更新地块进行开发建设。在开展开发建设活动前过程中，市场主体应当注意严格按照规定完成协议签订、计划申报、意愿征集、备案等各项法定程序，否则需根据《深圳经济特区城市更新条例》第六十五至六十九条的规定承担相应的法律责任。

四、小结

《深圳经济特区城市更新条例》是对深圳城市更新制度的创新与发展。在其施行后，深圳的城市更新活动在全新的政策环境下进入一个有序的阶段，不仅在城市更新项目类别上实现整合，在法定程序上有了更明确清晰的指引，而且逐步提高的实施门槛也让城市更新活动有了更规范合理的监管。同时，随着城市更新的深入推进，市场运作、公众参与等原则下各相关主体加入，涉及多个利益主体平衡，多重法律关系交织，多种纠纷事由发生，监管政策要求的进一步严格，审核立项速度放缓，让城市更新活动仍面临不小挑战，需要我们对城市更新制度和其中的法律问题进一步深入探究。

参考文献

1耿卓、于凤瑞：《我国城市更新的土地法制保障——以确权为中心》，载《土地法制科学》2018年第2卷第1期，第100页。

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