引 言

美国作为一个移民国家，其移民政策的历史变迁深刻反映了国家发展、社会矛盾和国际形势的变化。从建国初期的开放政策到19世纪末的种族歧视，再到20世纪中期的系统性改革，美国的移民政策始终在开放与限制之间摇摆。总体而言，美国移民政策从立国之后有开放包容时期、有种族针对时期，有严格限制时期，进入20世纪之后则是在有限开放中带有歧视。目前美国移民政策带有制造业回归，吸引工程师、创业者等高端人才的政策导向，对政策内的全球申请人而言属于较友好时期。

一、殖民时代至19世纪中期的自由移民政策

1. 殖民时代的移民背景与政策

美国移民政策的起源可以追溯到殖民时代。17世纪初，欧洲移民开始大量涌入北美，主要来自英国、荷兰和德国等地。这一时期，移民政策的核心是吸引劳动力以开发新大陆。各殖民地通过土地赠与、宗教自由等政策吸引移民。

2. 建国初期的移民自由化

美国独立后，移民政策继续以自由化为主。劳动力短缺和土地扩张的需求促使政府采取了开放的移民政策。1787年宪法第1条第8款将归化权赋予联邦，确立移民事务的联邦专属管辖权。1790年，美国通过了第一部《归化法》，规定只有“自由白人”可以成为美国公民，种姓制度被写入法律。这一政策吸引了大量欧洲移民，尤其是英国、爱尔兰和德国的贫困农民和手工业者。

3. 19世纪中期的移民潮与政策调整

19世纪中期，随着工业革命的推进和西部开发的加速，美国经历了大规模的移民潮，1840年至1860年间，超过500万移民涌入美国，主要来自爱尔兰和德国。1848年欧洲革命后，大量政治难民涌入美国。这一时期，联邦政府开始介入移民事务，1855年通过了《乘客法案》，要求船主为移民提供基本的生活条件，标志着联邦政府对移民问题的初步干预。1864年美国政府通过《鼓励外来移民法》等政策，积极吸引欧洲技术工人和农民，以满足工业化对劳动力的需求。

二、19世纪末至20世纪初的限制性移民政策

1. 《排华法案》的出台与影响

19世纪末，美国移民政策发生了显著转变。1882年，美国通过了《排华法案》，这是美国历史上第一部针对特定族群的限制性移民法案。该法案禁止中国劳工入境，并剥夺了已在美国的华人的归化权利。其合宪性在1889年“美国诉黄金德案”中获最高法院确认。这一政策的出台标志着美国移民政策从开放转向限制，也反映了当时美国社会对亚洲移民的种族歧视和经济排斥。

2. 移民来源地的转变与政策调整

20世纪初，移民来源地从西欧和北欧转向南欧和东欧。这一转变引发了美国社会的担忧，认为新移民无法融入美国文化。1907年，美国与日本签订了《君子协定》，限制日本劳工移民。1917年，美国通过了《移民法案》，设立了“文化测试”，将排斥对象扩展至南欧、东欧移民，进一步限制非英语国家移民。这些立法公然违反宪法第十四修正案的平等保护原则，但法院通过“主权豁免原则”为歧视性政策背书。

3. 配额制度的引入与实施

1921年，美国通过了《紧急配额法》，首次对移民数量进行限制。1924年，《移民法案》（又称《约翰逊-里德法案》）进一步强化了配额制度，将移民数量限制在1890年美国人口普查中各国籍人口比例的2%。这一政策明显偏袒西欧和北欧移民，而对南欧、东欧和亚洲移民设置了高门槛。其立法依据是时任众议员阿尔伯特·约翰逊主导的《迪林厄姆委员会报告》，该报告引用伪科学数据论证南欧、东欧移民的“基因劣等性”。

配额制度的实施极大地改变了美国的移民结构。来自意大利、波兰和俄罗斯等国的移民数量锐减，而西北欧国家的移民比例显著上升。这一政策不仅反映了美国社会的种族偏见，也加剧了移民群体之间的不平等。

除了配额制度，美国移民政策中还包含了一系列种族歧视条款。例如，1924年法案几乎完全禁止了亚洲移民，并将中东和东亚国家列为“非限额国”，进一步限制了这些地区的移民机会。

三、20世纪中期的移民政策改革

1. 《麦卡伦-沃尔特法案》的背景与内容

1952年，美国通过了《麦卡伦-沃尔特法案》，保留了配额制度，但取消了种族限制，允许亚洲移民归化。这一法案反映了冷战时期美国对意识形态斗争的重视，同时也为后来的移民政策改革奠定了基础。

2. 《1965年移民与国籍法》的突破

1965年，美国通过了《移民与国籍法》（哈特-塞勒法案），废除了1924年以来基于国籍的配额制度，改为以家庭团聚和职业技能为核心的移民政策。这一改革使得更多的亚洲、非洲和拉丁美洲移民得以进入美国，极大地改变了美国的移民结构。这一法案被认为是美国移民政策的重大转折点，标志着美国从限制性移民政策向多元化移民政策的转变。

3. 1986年《移民改革与控制法》的悖论

该法案包含两大冲突条款：（1）第201条实施“大赦”，使270万非法移民获得合法身份；（2）第101条创设雇主制裁制度，首次将雇佣非法移民定为联邦犯罪。实践表明，执法资源向边境管控倾斜，雇主追责形同虚设，反而催生伪造证件黑市。

4. 技术移民政策的兴起及其影响

20世纪后期，随着全球化的发展和技术进步的加速，美国开始更加重视技术移民。1990年，美国通过了《移民法》，进一步扩大了技术移民的配额，并为高技能工人提供了更多签证机会。这一政策不仅满足了美国经济对人才的需求，也促进了科技创新和产业升级。例如，1990年《移民法》第101(a)(15)(H)条创设“临时专业技术人员”签证（H-1B），旨在填补硅谷崛起引发的IT人才缺口；EB-1（杰出人才）、EB-2（高学历专业人才）、EB-3（技术工人）、EB-5（投资移民）的分级制度，体现了人力资本理论的制度化应用。

四、反恐时代的技术化管控（2001年至今）

1. 国土安全框架下的立法转向

2001年的“9·11”恐怖袭击事件对美国移民政策产生了深远影响。事件发生后，美国政府迅速通过了《爱国者法案》，将国家安全置于移民政策的核心位置。该法案扩大了执法机构的权限，允许对移民进行更严格的监控和审查，尤其是来自中东和南亚国家的移民。《爱国者法案》第411条扩大“恐怖主义关联活动”定义，授权移民局无限期拘押涉恐嫌疑人。

“9·11”事件后，美国的移民政策逐渐“安全化”，移民问题被纳入国家安全框架。这一趋势导致了对穆斯林和阿拉伯裔移民的歧视性政策，例如“特殊登记计划”（NSEERS），要求来自特定国家的男性移民进行登记和定期报告。2002年《国土安全法》将移民执法权集中至新成立的国土安全部，完成移民事务的“安全化”转型。

2. 奥巴马时期的移民政策改革

奥巴马政府试图在国家安全与人道主义之间寻找平衡。2012年，奥巴马签署行政命令，启动了“童年抵美者暂缓遣返计划”（DACA），为童年时期非法入境的移民提供临时保护和工作许可。这一政策被视为对移民权利的积极回应。

奥巴马政府还推动了《梦想法案》，旨在为符合条件的年轻移民提供入籍途径。尽管该法案未能在国会通过，但它反映了美国政府试图在移民政策中注入更多的人道主义考量。

3. 特朗普政府时期的移民政策紧缩

特朗普政府采取了强硬的移民政策立场，其中最引人注目的是“零容忍”政策，该政策的核心是对所有非法入境美国的成年人提起刑事起诉，无论其是否携带子女。由于美国法律不允许儿童与面临刑事指控的父母一起被拘留，因此这一政策导致大量移民家庭被强制分离，儿童被送往专门的收容机构，而父母则被拘留或驱逐出境。这一政策导致数千名移民儿童与父母分离，引发了国内外的广泛批评和人权组织的强烈抗议。

此外，特朗普政府通过第13769号行政令（“穆斯林禁令”）测试总统的移民裁量权边界。该行政令规定，在90天内暂停来自7个以穆斯林为主的国家（伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门）的公民入境美国；在120天内暂停美国的难民接收计划，并无限期暂停接收来自叙利亚的难民。最高法院在“特朗普诉夏威夷州案”（2018）中以5:4支持该禁令，但布雷耶大法官在反对意见中警告：“总统不能以国家安全为幌子，将宗教歧视写入移民政策。”

4. 拜登政府的制度性困境

拜登政府试图通过《2021年美国公民法》恢复“童年抵美者暂缓遣返计划”（DACA）并增设“八年入籍路径”，但在边境危机和党派政治夹击下陷入僵局。2023年联邦第五巡回法院在“得州诉美国案”中裁定DACA违法，凸显了改革的法律困境。

五、移民政策变迁的理论分析

1. 经济因素对移民政策的影响

美国移民政策的变迁始终与经济需求密切相关。建国初期的开放政策是为了满足劳动力需求，而20世纪的限制政策则反映了对低技能移民的经济排斥。技术移民政策的兴起则体现了全球化背景下对高技能人才的竞争。

2. 社会价值观与移民政策的互动

移民政策的调整往往与社会价值观密切相关。19世纪末的排华法案和20世纪初的配额制度都反映了当时社会对移民的排斥情绪。而1965年的改革则是在民权运动的推动下，试图消除种族歧视的产物。从种族歧视到多元文化主义，美国社会对移民的态度经历了从排斥到接纳的转变。这一过程反映了美国社会对平等与多样性的不断追求。

3. 移民政策与国家建构的关系

移民政策不仅是国家治理的工具，也是国家建构的重要组成部分。从“自由白人”到多元文化社会，美国的国家身份经历了从排他性到包容性的转变。通过调整移民政策，美国试图塑造其国家认同和文化价值观。例如，技术移民政策的实施不仅满足了经济需求，也强化了美国作为“机会之地”的形象。

六、结语

美国移民政策的历史变迁是一部充满矛盾与冲突的历史，反映了国家发展、社会矛盾和国际形势的复杂互动。从开放到限制，再到选择性接纳，美国的移民政策始终在“欢迎”与“排斥”之间摇摆。这一历史进程不仅塑造了美国的移民结构，也深刻影响了其国家建构和文化认同。总体而言，目前特朗普上台后的美国移民政策带有制造业回归，吸引工程师、创业者等高端人才的政策导向，对政策内的全球申请人而言属于较友好时期。

（本文作者将在下一篇文章中详细介绍美国移民政策在特朗普上台后的具体现状和申请要求。）

本文作者系：

郑明伟，深圳大学国际法硕士，北京中银（深圳）律师事务所公司综合业务委员会主任、权益合伙人；

叶珂，美国印第安纳大学法律博士，加州、纽约州执业律师，专长美国移民法律服务；

杨傲宇，香港大学法学学士，美国加州大学尔湾分校法律博士，通过美国加州律师资格考试。

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