在政府投资项目中，承包人常面临这样的困境：双方已签认的过程结算书，在最终审计阶段却被大幅核减却未必有充分依据。而《建设工程工程量清单计价标准》GB/T505002024（以下简称“《清单计价标准》”）中“全面推行施工过程结算”的规定和有关规则为承包人提供了新的法律工具。本文将结合新标准内容与司法实践，讨论承包人如何利用新的标准应对审计核减风险。

一、过程结算效力的规则完善

2024版新《清单计价标准》对施工过程结算作出了系统性规定，为承包人维护权益提供了重要依据：

1. 过程结算成为法定结算的依据

（1）新《清单计价标准》第2.0.34条明确定义“施工过程结算”为“发承包双方根据有关法律法规规定和合同约定，在施工过程结算节点上对已完工程进行合同价款的计算、调整、确认和支付的活动”。并在10.2.3条中规定，经发承包双方签署确认的施工过程结算文件应作为工程竣工结算文件的组成部分，竣工结算不应再对其重新计量、计价。但措施项目费用和总承包服务费用除外。

（2）住房和城乡建设部印发的《工程造价改革工作方案》明确规定：“加强工程施工合同履约和价款支付监管，全面推行施工过程价款结算和支付”。

（3）广东省住房和城乡建设厅印发通知经发承包双方确认的施工过程结算文件是竣工结算文件的组成之一。

2. 支付保障机制

新《清单计价标准》第10.2.4条规定“施工过程结算款支付比例应在合同中约定，不应低于当期施工过程结算价款总额的80%”，大幅提升承包人的资金保障。

3. 结算确认的终局性

（1）新《清单计价标准》第8.11.22条明确规定，在承发包签署工程结算书并办理结算确认后，双方均不应通过提起工程索赔推翻工程结算。该规定强化了结算确认的效力。无论是过程结算，还是竣工结算，均为有法律效力的行为，在无法律规定的无效事由或可撤销的事由时，双方在真实意思表示下达成的结算文件具有法律效力，应当受其约束。

（2）《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十九条规定：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许”。因此发承包双方已经签字确认的结算文件应当遵守。

（3）河北省高级人民法院在《建设工程施工合同案件审理指南》中载明：“在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。”

上述规定标志着过程结算从行业惯例上升为具有相当规范效力的计价规则，为承包人对抗不当审计核减提供了标准依据。但需要注意的是，《清单计价标准》仍属推荐性国家标准，其效力通常仍然需要通过合同约定发挥作用。

4. 过程结算文件不作为竣工结算文件的例外情形

发承包在签署过程结算文件时，可另行约定或注明，该过程结算仅为过程资料，并不作为竣工结算的依据，竣工结算以双方签署认可的文件为准。

二、审计核减与过程结算冲突的原因

在政府项目中，即使双方已签认过程结算，审计部门仍可能核减工程价款，主要源于：

1. 行政审计与民事结算的法律性质冲突

审计是国家对建设单位的行政监督行为（《审计法》第23条），而被审计单位承担的是行政责任；施工结算则是平等民事主体间的合同法律行为。两者属于不同法律范畴。

2. 合同约定与审计实践的错位

多数政府项目合同约定“以审计结论为最终结算依据”，但审计部门往往缺乏专业工程计价能力，且审计周期漫长（常超过合同约定的结算期限）。

3. 过程结算法律地位认识分歧

在2024版《清单计价标准》出台前，过程结算是否具有终局性缺乏明确依据，审计部门常以“过程结算仅为进度款依据”为由进行核减。

三、 承包人应对审计核减的法律策略

基于新标准规定及司法裁判规则，承包人可采取以下抗辩策略：

1. 援引新《清单计价标准》主张过程结算的终局性

（1）相关规定：当审计试图核减已签认的过程结算时，承包人可援引2024版《清单计价标准》第10.2.3条：“承发包双方签字确认的施工过程结算文件作为竣工结算文件组成部分，不应再重新计量、计价”。

（2）案例支撑：在（2020）最高法民终905号案中，虽然《工程（月）结算书》并非最终结算文件，但最高法认为“该结算书体现了双方认可的单价和工程量”，支持了承包人主张的阶段性工程款。

2. 以审计程序瑕疵突破审计约束

即使合同约定以审计为准，在特定情形下仍可突破审计约束：

（1）审计严重超期：

①《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》第11条：当事人约定以财政、审计等部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，按照约定处理。如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。

②《山东高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第3条：政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。

（2）审计结论明显不公：根据《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条，若审计意见存在不真实、不客观情形，法院可准许通过司法鉴定纠正。

（3）发包人阻却审计条件成就：

①《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》中载明：“建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据，发包人未按约报请审计部门对工程价款进行审计的情况下，以未经审计部门审计为由拒付工程价款的，人民法院不予支持。如果审计部门未在合理期限内进行审计或者出具审计报告或结论，或者有证据证明审计结论明显不当的，承包人有权对未经审计以及缺少审计结论的工程价款或审计结论错误的工程价款申请司法鉴定。”

②江苏高院规定：当发包人故意迟延提交审计资料，视为“不正当阻止条件成就”，承包人可申请司法鉴定。

3. 主张结算协议独立于审计条款

（1）最高法确立规则：在（2012）民提字第205号案中，最高法明确指出：“审计结论并非确定工程价款结算的当然依据，当事人之间的结算约定具有独立性”。

（2）河北高院在《建设工程施工合同案件审理指南》中进一步明确：“在双方当事人已通过结算协议确认工程价款并基本履行完毕的情况下，国家审计机关的审计结论不影响双方结算协议的效力”。

4. 运用“结算行为法律性质”理论

最高法在（2013）民一终字第168号等案件中确立：工程价款结算属于法律行为而非事实行为。双方对工程价款形成合意出具的结算书，只要不违反法律禁止性规定，即对双方具有约束力。

这意味着已签认的过程结算不能被单方推翻，审计核减本质上是对民事法律行为的否定，应通过法律程序解决，而非直接通过行政审计直接调整。

5. 利用新《清单计价标准》的“清单缺陷”风险分配规则

2024版《清单计价标准》明确“工程量清单缺陷”概念（第2.0.27条），并规定：在单价合同中，清单准确性风险由发包人承担；在总价合同中，由承包人承担。

若审计核减系因清单缺陷导致，承包人可依据该规则主张：在单价合同中，清单缺陷风险应由发包人承担，审计核减责任不应转嫁给承包人。

四、承包人预防性法律措施建议

为最大限度降低审计核减风险，建议承包人采取以下措施：

1. 合同条款重构

在签约阶段争取约定：

①“除措施项目费、总承包服务费外，双方签字确认的过程结算文件具有终局效力，审计仅作合规性审查，不作价款调整。”

②“审计期限最长不超过X个月，逾期视为认可送审价”。

2. 过程结算规范化

严格按新《清单计价标准》第10.2条要求，明确结算周期（建议按形象进度节点）；确保发包单位、监理单位共同签认过程结算文件（参考（2020）最高法民终905号案）；固化工程量计量依据（留存现场影像、测量记录等）。

3. 审计异议程序

收到审计初稿后及时提出书面异议；要求审计机关对核减项目进行说明或提供相关审计材料并记录在案；对明显不公的审计结论，立即启动司法手段、申请司法鉴定。

五、结语

随着2024版《建设工程工程量清单计价标准》的实施，施工过程结算的效力获得进一步的认可。承包人应充分运用新标准提供的途径，丰富应对审计不当审减的合理手段。

在政府投资项目审计核减争议中，承包人既要尊重审计监督的行政属性，也要捍卫合同结算的民事契约精神。精准把握行政审计与民事结算的边界，在维护合法权益的同时，也有利于促进建筑市场健康有序发展。（作者：廖烨明、雷愿愿）

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