强化反垄断和防止资本无序扩张，是2021年国家经济发展的重点任务之一。随着反垄断政策的不断强化、相关大案要案的陆续公布，我国反垄断执法已经进入常态化、强监管时代。

在立法修法层面，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》进行了审议，于2021年10月23日向社会公众公布并征求意见，意味着我国反垄断法的修订工作将会全面提速、加快完成。

在执法层面，通过对经营者集中案例的统计数据进行分析，仅2021年一年，国家市场监管总局发布的对违法实施经营者集中处罚案例的数量就已经超过了2014-2020年过去几年发布数量的总和。就在前几日，2021年11月20日，国家市场监管总局依法发布对43起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，涉及案件数量多、涉及企业广泛、交易时间跨度较长。腾讯、阿里、百度、京东、滴滴、美团等均涉其中，其中属腾讯系与阿里系最多，分别涉及13起和12起案件。在此做一个简单的对比，以2020年为例，2020年全年违法实施经营者集中处罚案例总共也才13例，而今年以来仅腾讯系案例就已经和去年全年案例总数持平。由此可见，今年以来相关执法部门加强了对反垄断领域经营者集中的审查力度，所查处的企业数量不可谓不多。

总体来说，就经营者集中案件审查而言，在强化反垄断执法的大环境之下，企业经营者主动申报的意识须不断提高。而执法部门在有限的执法资源下，集中力量精准出击，对重点行业或领域重点关注，将会成为执法方向的必然选择。正如《反垄断法（修正草案）》第37条规定，“国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。”因此，笔者认为，结合近年执法机关对违法经营者集中行政处罚的实际情况与特点来看，以下几点趋势或问题值得关注。

一、规范涉及协议控制架构企业（VIE）的经营者集中行为

根据笔者的统计，在2014年至2021年11月20日期间，因违法实施经营者集中被行政处罚的案件总计为153起，涉及到213家企业（见下表1）。以2020年为例，被处以50万元顶格罚款的案件仅有3起，分别是国市监处〔2020〕26号、国市监处〔2020〕27号、国市监处〔2020〕28号，即阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业（集团）有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案。上述三家被处罚公司均在互联网领域有较大的影响力，且都存在协议控制架构：其中既有被调查的经营者存在协议控制架构的情形，也有目标公司通过协议控制境内运营实体的情形。

在上述这三起案件中，释放出来的信号已非常明确，那就是《反垄断法》适用于所有主体，包括但不限于内资和外资企业、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业等等。同时，上述三起案件也是执法机关首次对协议控制架构企业违法实施经营者集中进行处罚。而且2020年12月14日，市场监管总局反垄断局主要负责人在接受采访时也表示，希望能够通过这三起案件，让经营者更清楚地认识到协议控制架构不是互联网企业规避经营者集中监管的理由，违法实施集中，均会受到相应处罚。

2021年2月7日发布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》对此也已进一步明确：“涉及协议控制架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围”。据此，执法机关对涉及协议控制架构企业的经营者集中行为的监管做到了有法可依、逐渐规范，协议控制架构不再是企业规避经营者集中监管的“避风港”。

为此，我们建议相关企业在实施经营者集中时，应当进一步提高依法申报的风险意识，审查自身企业架构，尽早放弃观望态度，高度重视并聘请专业律师积极主动申报。无论何种类型的企业，无论是被调查的经营者、目标公司还是实际控制人存在协议控制架构，只要违法实施经营者集中都将会受到相应的行政处罚。

二、强化民生领域和科技领域的反垄断监管

通过查阅近几年的《中国反垄断执法年度报告》可以看出，反垄断执法机构对民生和科技领域一直保持着很高的监管力度。

在2019年，反垄断执法的重点行业主要是医药行业、公共事业行业、石油化工行业、汽车行业、航空行业、建筑和房地产行业、信息通信行业等。

在2020年，反垄断执法的重点行业主要是互联网行业、半导体行业、汽车行业、建筑材料行业、公共事业行业、医药行业、交通运输行业、石油化工行业等。

医药行业、建筑和房地产行业等民生领域，是直接关乎人民群众切身利益的行业与领域，对上述重点行业与领域加强反垄断审查，有利于增进人民福祉，维护社会公平。

而互联网行业、航空行业等科技领域，关涉国家核心竞争力，在国际竞争愈发激烈的大背景下，强化科技领域的反垄断审查工作，有利于促进科技企业有序健康发展，也有助于提高我国科技实力、激发活力。2021年以来，国家对科技领域尤其是互联网领域进一步加大了反垄断审查力度。

截至2021年11月20日，国家市场监管总局已累计发布了92例对违法实施经营者集中行政处罚的通报，其中针对互联网领域的违法实施经营者集中行为，就发布了86例处罚通告，占比为93.48%。

仅有的6起非互联网领域的违法实施经营者集中案分别为：华发物业与仲量联行设立合营企业华发仲量联行案（国市监处〔2021〕2号）、宝能汽车收购观致汽车股权案（国市监处〔2021〕4号）、中山乐兴通过合同取得深圳索菱控制权案（国市监处〔2021〕5号）、武汉金宇与敦豪北京设立合营企业案（国市监处〔2021〕11号）、萃联中国收购沈阳捷通股权案（国市监处〔2021〕42号）、中集集团收购中国消防股权案（国市监处〔2021〕43号）。

由此可见，今年以来互联网领域违法实施经营者集中的案件数量远多于其他领域的案件数量。这说明执法机关对互联网领域的违法实施经营者集中行为，采取了强监管、严惩罚的态度。但从另一个方面也可看出，互联网平台主动申报意识也在不断提高，实施集中的公司通过主动梳理和申报相关交易，以期能够通过反垄断审查。

随着申报数量的激增，在有限的执法资源、人员编制等条件制约之下，未来国家市场监管总局、国家反垄断局是否会调整现有的执法架构，是否会授权省级执法机关参与或执行审查工作，拭目以待。

（未完待续……）

信息来源：

1.市场监管总局通知公告官方网站

http://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/

2. 市场监管总局依法对阿里巴巴投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202012/t20201214_324335.html

3.市场监管总局反垄断局主要负责人就阿里巴巴投资收购银泰商业、腾讯控股企业阅文收购新丽传媒、丰巢网络收购中邮智递三起未依法申报案件处罚情况答记者问http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202012/t20201214_324336.html

4.市场监管总局发布华发物业与仲量联行设立合营企业华发仲量联行未依法申报违法实施经营者集中案行政处罚决定书

http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202101/t20210129_325631.html

5.市场监管总局发布宝能汽车收购观致汽车股权未依法申报违法实施经营者集中案行政处罚决定书

http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202103/t20210311_326715.html

6.市场监管总局发布中山乐兴通过合同取得深圳索菱控制权未依法申报违法实施经营者集中案行政处罚决定书

http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202103/t20210311_326716.html

7.市场监管总局发布武汉金宇与敦豪北京设立合营企业未依法申报违法实施经营者集中案行政处罚决定书

http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202103/t20210311_326717.html

8.市场监管总局发布萃联中国收购沈阳捷通股权违法实施经营者集中案行政处罚决定书

http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202107/t20210730_333180.html