三、加大未依法申报违法实施经营者集中的处罚力度，顶格罚款案件大幅增加

根据现行《反垄断法》第四十八条：“经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。”50万元的顶格罚款与这些动辄上亿元的交易标的金额相比，实在是九牛一毛。但在现行反垄断法之下，50万元顶格罚款已属于最严厉的处罚措施了。现如今，50万元顶格罚款已经不能满足当今反垄断执法工作的要求，反垄断法需要及时修正、与时俱进。

相比域外而言，目前我国针对违法实施经营者集中的罚款额度明显偏低，处罚措施确实欠缺威慑力，使得企业违法成本低，一些企业频繁违法实施经营者集中，或者对以往集中案例处于观望状态。以欧盟为例，2004年开始施行的《欧盟并购条例》 [Regulation (EC) No 139/2004 — the control of concentrations between undertakings (the Merger Regulation)]第14条第2款，就对未依法申报而进行的经营者集中设置了总营业额10%的罚款上限。这意味着在欧盟，企业如果违法实施经营者集中可能将面临巨额罚款，这也使得企业在实施经营者集中时不得不慎重评估反垄断风险与后果。

不过，值得期待的是，在2021年10月23日公布的《反垄断法（修正草案）》第五十六条中，对于违反法律规定进行经营者集中，罚款额度上限由原来的50万元变更设置为“上一年度销售额百分之十”，其中对于上一年度没有销售额的，处五百万元以下的罚款。虽然目前《反垄断法（修正草案）》还处于征求意见阶段，但为了适应新时代反垄断的需要，罚款额度的变化趋势已经不可逆转。在未来企业如果违法实施经营者集中所面临的处罚将更加严厉，罚款数额也将大幅提高，这会对企业违法实施经营者集中产生极大的威慑力。当然，尽管罚款额度会有所提高，但具体如何确定该规定中的企业“销售额”依然是问题的关键。对于企业来说，销售额可以是国内销售额，也可以是全球销售额；可以是涉案企业的销售额，还可以是整个集团的销售额。因此，到底是“抓大放小”，抑或是“抓小放大”，未来还需要出台相关细则予以明确。

从相关的处罚案例和数据来看，上述变化将带来的震慑力已经预先产生了效果。经笔者统计，在2014-2020年过去7年间，未依法申报违法实施经营者集中被行政处罚的案件数量总计为61件，总体呈现上升趋势，2019年稍达到一个峰值，2020年又有所回落。而2021年截至目前，未依法申报违法实施经营者集中被行政处罚的案件数量就达到了92件，申报数量和处罚数量呈现出爆发式的增长，已经超过了2014年-2020年过去7年案件数量总和（见下表2）。此外，2020年系首次出现顶格罚款50万元的年份，但仅有3起，约占当年违法实施经营者集中行政处罚案件数量的23.07%。而进入2021年以后，截止11月20日，在国家市场监管总局作出92例违法实施经营者集中行政处罚决定中，被顶格处罚50万元的案件就有86件，占比达到了93.48%，平均罚款金额也有所提高（见下表3）。由此可见，进入2021年以后，未依法申报违法实施经营者集中的处罚案件数量已经大幅增加，呈现出加速上升趋势，且大多数都被顶格处罚。这也体现出反垄断执法力度不断加大、执法愈发严格、企业反垄断风险意识越来越强等特征。

四、推进反垄断相关配套制度修改完善，充实监管力量

《反垄断法》自2008年8月1日生效以来，相关配套制度不断健全完善，修法工作也在稳步推进。2020年1月2日，国家市场监督管理总局公开发布《反垄断法修订草案公开征求意见稿》，向社会公众广泛征求意见，标志着我国《反垄断法》的修订进程启动。而备受国内外关注的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》也已于2021年2月7日生效，这让互联网领域的反垄断法律制度更趋完善，也更具有可操作性和可预期性。2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《反垄断法（修正草案）》进行了审议，并于2021年10月23日公布，再次向社会广泛征求意见，此次修正针对反垄断法实施中存在的突出问题，进一步完善了反垄断相关制度，加大了对垄断行为的处罚力度，为强化反垄断和防止资本无序扩张提供更加明确的法律依据和更加有力的制度保障。

《反垄断法》从征求意见稿到现在的修正草案，已经在不断加强对反垄断执法的保障。征求意见稿中规定反垄断执法机构可以根据具体情形责令停止实施集中，附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件，责令继续履行附加的限制性条件中的义务或变更附加的限制性条件，责令限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要救济措施恢复到集中前的状态。修正草案中规定了反垄断执法机构依法对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查时有关单位或者个人的配合义务，并规定对涉嫌违法行为的经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其采取措施进行整改。上述这些变化将为反垄断执法工作提供有力的制度保障，进一步扩充反垄断执法机构权限，提升治理能力。

在充实执法力量和队伍建设上，2021年11月18日在国家市场监督管理总局办公大楼，国家反垄断局正式挂牌。甘霖任市场监管总局副局长、国家反垄断局局长，主持国家反垄断局工作。如此一来，首先可以解决多头监管的协调问题，统一反垄断执法。其次，国家反垄断局下设竞争政策协调司、执法一司、执法二司，相比此前受限于市场监管总局反垄断局，如今可以扩充人员编制，充实反垄断监管力量。而从官方公布三个新司局机构职责来看，数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法、数字经济领域经营者集中反垄断审查被单独列出。可见，数字经济将成为监管执法的重点领域。当然，随着申报数量的激增，在有限的执法资源、人员编制等条件制约之下，未来国家市场监管总局、国家反垄断局还可能会调整现有的执法架构，授权省级执法机关参与或执行审查工作。

简而言之，随着科技进步与技术发展，我国平台经济蓬勃发展，新业态、新模式层出不穷，但涉及垄断的大案、重案、疑难杂案也明显增多，给市场监管带来了巨大的挑战。如今反垄断执法进入常态化，强监管时代已是大势所趋。各类企业，尤其是平台企业，都应当严格遵守反垄断法律法规，在实施经营者集中之前充分评估反垄断风险，或者聘请具有相关专业经验的律师进行咨询，依法申报。而反垄断执法部门，则应当依法依规提高执法透明度，充分保障社会各界对反垄断执法的有效监督，切实维护市场公平竞争，使我国的反垄断事业不断发展进步。