电子烟产业，世界看中国，中国看深圳宝安。作为地球上潜在的最大消费市场，电子烟一方面与出口创汇相关，一方面与国家利税相关，这两条都是国之大事。电子烟的监管，必然要两者兼顾，任何二选一的做法肯定遭到强烈反对。本次电子烟管理办法的出台过程也正是如此。

2022年3月11日，国家烟草专卖局发布了2022年第1号公告，即《电子烟管理办法》，这是我国第一部专门针对电子烟管理的部门规章，该办法自2022年5月1日起施行。

在电子烟管理办法出台过程中，曾经删除出口电子烟生产企业需要许可的条款，不少文章仅凭这一点就认定出口工厂不需要牌照。在专业法律人士看来，该种观点过于轻率，经过下文的分析，本文得出了不相同的结论。本文将从立法技术、上位法体系、国家政策和电子烟管理办法本身逻辑出发，提出分析意见，对该问题做出判断。前言一、从立法技术层面考虑，删除牌照条款是按下不表

在2021年12月2日公布的《电子烟管理办法（征求意见稿）》第三十六条表述为“生产不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品的企业，应按照本办法规定进行产品登记，取得烟草专卖生产企业许可证。 不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品，应当符合目的地国家或地区的法律法规和标准要求；目的地国家或地区没有相关法律法规和标准要求的，应当符合我国的相关法律法规和标准要求。”但在正式出台的办法中，这一条被调整为第三十三条，删去了第一款“生产不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品的企业，应按照本办法规定进行产品登记，取得烟草专卖生产企业许可证。”的表述。

通常情况下，在立法过程中删除有关条款，意味着有关条款在征求意见中的争议较大，部分重要人士、单位、部委的意见发生了作用，最后删除该条款。但删除并不能推导出电子烟出口工厂从需要牌照到不需要牌照的结论。删除条款，在大部分立法活动，更多是代表着对该问题按下不表，经过更多的社会实践后，等待合适的机会出现时再做立法规范。这种立法思维和立法技术，可以从网约车、p2p、VIE境外上市监管等近年来新兴事物的立法规范过程中得到验证。

删除牌照条款，在立法技术属于按下不表，即在电子烟管理办法中既没有说电子烟出口工厂需要牌照，也没有说不需要牌照。二、从国家上位法体系考虑，所有烟草工厂都需要牌照

2021年修订后的《烟草专卖法实施条例》第二条规定：烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度；第六条规定：从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务，以及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的，必须依照《烟草专卖法》和本条例的规定，申请领取烟草专卖许可证；第六十五条规定：电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行。

《烟草专卖法》第十二条规定：开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。

从上述上位法的体系可以看出，国家法律对烟草是严格控制的，生产企业需要牌照，并没有规定任何例外。电子烟参照卷烟管理，即电子烟的生产企业也需要牌照，并没有豁免出口电子烟工厂。

另外，《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》对烟草实行闭环管理，出口生产企业需要牌照也是法律应有之精神，否则将出现重大的管理漏洞。

综上，目前的上位法体系没有给专供出口的电子烟工厂留出豁免行政许可的空间，按照《烟草专卖法实施条例》和《烟草专卖法》，所有烟草生产工厂都需要获得牌照是法律应有之意。三、从电子烟管理办法内在逻辑考虑，电子烟出口工厂暂时无法纳入现有牌照监管体系

电子烟管理办法第二十条对国内电子烟的监管是闭环管理，有牌照的生产企业生产的电子烟只能通过指定平台卖给有牌照的批发商，批发商只能卖给有牌照的零售商。

如果电子烟出口工厂需要牌照，则意味着该工厂的电子烟只能在国内指定平台交易，所有参与交易的外商需要获得批发商牌照才能参与交易，但问题是又有多少外商能获得批发商牌照？这将实质性地对工厂与外商的交易构成障碍，使电子烟出口业务遭受较大冲击。与国家长期作为基本政策的鼓励出口创汇的方针政策是不符的。如果不需要牌照，则电子烟出口工厂不适用第二十条的闭环管理规定，出口电子烟可以卖给任何想买的外商。

电子烟出口工厂明显不能纳入第二十条的闭环监管体系，否则等于宣告大部分电子烟出口工厂需要关门歇业。

综合上述情况，我们可以得出这样一个结论，电子烟出口工厂是否需要牌照的问题处于一种矛盾中，一方面按照上位法所有烟草工厂都需要牌照，电子烟参照卷烟管理，电子烟出口工厂也需要牌照；另一方面按照国家鼓励出口创汇的政策，把电子烟出口工厂纳入国内牌照监管体系必然对行业造成较大打击。相信，正式出台时删除电子烟出口工厂需要牌照的条款更多的是考虑到出口创汇的现实需要。

因此，对电子烟出口工厂而言，即便5月1日《电子烟管理办法》生效之后，《电子烟管理办法》对出口工厂是否需要牌照是按下不表的态度，一定时间内确实不需要担心牌照的问题，可以继续为出口而生产。但应该知道，这只是国家兼顾出口创汇现实情况的权益之计，后续时机成熟，按照《烟草专卖法实施条例》和《烟草专卖法》规定，所有烟草生产工厂都要纳入牌照监管体系，电子烟出口工厂也不例外。