引 言

在土地证书中存在国土管理部门、县（市）人民政府均加盖印章的情形，那么国土管理部门是否是颁证行为的行政主体？是否有权利注销土地使用证？带着这个疑问，我们进入到案例一探究竟！

一、案情简要

某市自然资源和规划局认定现春丰公司（原某粮经所）持有的08-09号国有土地使用证违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，作出172号注销决定，春丰公司不服，向某市人民政府申请复议。某市人民政府经复议作出政复决字［2019］9号复议决定书，维持了该处理决定，春丰公司不服，提起本案诉讼，请求撤销该注销决定及行政复议决定。

二、历经诉讼程序

（一）一审程序

某县人民法院一审查明，某市国土资源局认定1991年春丰公司与村九队签订了租地合同及买卖合同，但买卖合同是不合法行为，另外查阅地籍档案显示，土地使用者春丰公司在申请办理该宗土地登记时，没有提供任何的政府批文和供地文件，该登记违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定。根据《某省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，某市国土资源局作出注销该土地使用证的决定。

某县人民法院一审认为，该争议土地自1991年以来一直由春丰公司占有使用，并且于1992年办理了国有土地使用证。本案中，从某市自然资源和规划局提交的证据材料看，当时占用该土地的原因及条件，签订没签订书面租赁协议或买卖协议，存在不存在买卖土地的行为，所付款项性质以及在此期间就该土地是否进行过补偿或赔偿等事实情况不清。从1991年12月12日某镇人民政府向某县人民政府提交的《第九村民小组关于申请“农转非”的报告》中的内容：“自乡划镇以后，由于镇直机关的延伸和乡镇企业的发展，经上级有关部门批准，又征出一部分耕地，截至目前，该村民小组的118亩耕地已被占去68.54亩。其中某粮经所占用耕地14.4亩，供销社占用耕地15亩……”可看出当时是按政策镇直多部门占用土地，有没有政府统一批复文件，该报告是否得到批复及后续处理结果等证明原告违法占地的事实不清。《某省行政执法条例》第二十四条规定：“行政执法机关在调查、检查或者核查时，行政执法人员不得少于两人，并应当主动向当事人或者相关人员出示行政执法证……”根据上述规定，调查询问应当坚持合法性原则，证据必须依法取得。本案中，某市自然资源和规划局作出决定作为证据使用的询问笔录显示行政执法人员为一人，违反上述法律规定。综上，某市国土资源局作出的注销决定，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。某市人民政府在原有证据基础上作出复议决定，维持了原决定，也属主要证据不足，依法亦应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销某市国土资源局作出的《关于注销08-09号国有土地使用证的决定》和某市人民政府作出的项政复决字［2019］9号行政复议决定书。

（二）二审程序

某市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。

某市中级人民法院二审认为：

1. 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条规定是为了维护行政法律关系的稳定性，而对当事人不服行政行为提起行政诉讼的权利进行限制，已经超过起诉期限的当事人不应当通过其他行政程序重新获得已经丧失的诉权。本案中，1992年5月18日，原县人民政府为某粮经所养殖场颁发了08-09号国有土地使用证，距离某市自然资源局和规划局作出本案被诉注销该国有土地使用证决定的时间以及距本案起诉时间均已远超二十年，依据上述规定，从维护行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，法院对该颁证行为是否合法以及该土地使用证是否应予注销不予审查和评价。

2. 《某省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或者有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。某市自然资源局和规划局依据该条规定，在原登记发证机关为某县人民政府且未对本案所涉土地登记行为进行更正或处理、没有做出换发新的土地证书的决定的情况下，作出被诉注销决定，不符合上述法律规定的情形，应属适用法律法规错误。

3. 某市自然资源局和规划局作出被诉注销决定，并未查清涉案土地性质、是否已被批复征用以及所涉违法占地行为是否已被查处的相关事实，认定事实不清，主要证据不足。综上，被诉注销决定主要证据不足，适用法律错误；一审法院判决撤销被诉注销决定及行政复议决定判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由某市自然资源和规划局、贾岭二村组分别负担50元。

（三）再审行政裁定

1. 再审申请及各方答辩

某市自然资源和规划局申请再审称：

（1）春丰公司颁发的土地证土地来源不清。1989年实施的土地登记规则第12条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明，但办证时没有提交土地权属来源证明，办证不符合规定。

（2）农民集体所有的土地不得转让、出让或出租用于非农业建设涉案土地，无论是买卖或者租赁用于非农业建设都是违法的，但1991年春丰公司和贾岭村二组签订《租赁合同》《买卖合同》因违法而无效。

综上，春丰公司租赁涉案土地用于非农建设违法，其作出的注销决定正确，应予维持。请求撤销一、二审判决，支持其再审请求。

春丰公司答辩称：

（1）因涉案不动产权证的诉讼时效已超20年，不应受理申请人的注销登记的申请。因撤销涉案不动产权证的诉讼时效已过法律救济期限届满，丧失撤销不动产权证的胜诉权，为维护法的安定性，不能再通过注销登记，实现撤销不动产权证的目的，否则将损害行政机关的权威性，行政行为的稳定性。

（2）本案涉案土地系用于养殖，属于农业用地，申请人认定的用于非农业建设没有事实和法律依据。

（3）申请人认定涉案土地性质为集体所有错误。申请人作出注销决定前，涉案土地已转为国有，并依法取得不动产权证，因涉案地块转为国有，认为买卖合同无效，缺乏事实和法律依据。

综上，请求驳回再审申请，维持原审判决。

某市人民政府辩称：自然资源和规划局作出的注销决定，认定事实清楚，作出的复议决定程序合法，依法应予维持。原审判决错误，请求驳回春丰公司的诉讼请求。

某二村组辩称：

（1）二组村民与春丰公司系土地租赁合同关系，不存在买卖行为。在租赁时，春丰公司因拖欠二组村民租金，发生过民事纠纷，并未与其签订过买卖合同。

（2）涉案土地不存在农转非性质，二组村民也并未收到信息办理过农转非手续。

综上，注销决定认定事实清楚，适用法律准确，请求撤销原判，维持被诉的注销决定。

2. 再审行政裁定

某省法院经审查认为，某市自然资源和规划局的再审申请符合法律规定的再审立案条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项、第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

（1）本案由本院提审；

（2）再审期间，中止原判决的执行。

法律依据：

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条：当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条：各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

（四）再审行政判决

某省法院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审查明的事实与原审一致。某省法院认为，某市国土资源局作出的被诉行政行为法律依据不足，依法应予撤销。

一、关于涉案国有土地证颁证的行政主体问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。涉案国有土地证书的填发机关栏中加盖有某县人民政府公章，且某县人民政府是法定的行政主体，故该颁证行为的行政主体是某县人民政府。虽然在土地证书中存在国土管理部门也加盖印章的情形，但属于土地行政主管部门在登记颁证过程中的审核业务范畴，并非土地证书的颁发机关。

二、关于行政机关的自我纠错问题。行政机关对已作出行政行为的自我纠错，属于自我监督的性质，是依法行政原则的贯彻和落实。在对原行政行为作出存在错误应予纠正的审核认定后，应当遵循谁行为、谁主体而谁纠错的原则。《某省实施办法》第十一条规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或者有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。该法规明确规定对已作出行政行为发现有误的，由“原登记发证机关"作为纠错主体而依法更正。本案中，某市国土资源局是土地登记的办理部门，虽然具体负责对涉案土地登记的调查与处置，但该土地证书的颁发机关是某县（市）人民政府，某市国土资源局作为土地行政主管部门在调查后，应当向某市人民政府呈报调查结果，由某市人民政府对以自己名义及法定职权内的土地证书作出处理决定，但某市国土资源局对不属于其法定职权范围内的颁证行为直接以自己名义作出处理决定，没有法律依据，属超越职权。

综上，原审裁判理由不当，本院予以纠正，但某市国土资源局作出的本案被诉行政行为没有法律依据，依法应当撤销，裁判结果仍是撤销被诉行政行为，本院对原审裁判结果不再变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持某市中级人民法院行终287号行政判决。本判决为终审判决。

三、笔者意见

（一）某市自然资源和规划局作出注销决定已过处理期限

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。

本案中，涉案颁证行为作出于1992年，26年间任何人或组织未向人民法院提起撤销之诉，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，撤销不动产权证的期限明显已经届满。造成这一结果的根本原因，在于再审申请人未能正确、及时地行使诉权。再审申请人向行政机关提出注销登记申请，但申请非基于新的事实和法律状态，也没有提出新的证据。在此情况下，行政机关本不应予以处理。虽然表面看来，当事人的再审请求是要求撤销一、二审判决，维持注销登记，而非直接要求人民法院撤销不动产权证，但实际是通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，行政机关对此不应予以立案而立案并作出注销决定的行为不利于维护行政行为的严肃性与稳定性。

（二）注销决定认定事实不清，证据不足

1. 颁证时涉案地块用于养殖，属于农业用地

国土资源部最新制定的《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定：养殖用地属于农业用地。国土资源部、农业部联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，要求各地在土地整理和新农村建设中，可以充分考虑规模化畜禽养殖的需要，预留用地空间，提供用地条件。养殖用地不仅属于农业用地且应优先考虑。再审申请人未提供证据证明该养殖场为非农业用地。

2. 认为买卖合同无效，错误

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”同理可证,双方签订的买卖合同是双方真实意思表示，以上观点申请人在一二审庭审中予以确认。粮经所支付土地补偿款后，已实际占用该地超过26年，这期间并无任何争议。买卖合同是否有效应经有权机关依法裁判，再审申请人无权认定买卖合同的合法有效性。买卖合同未经有权机关确认无效便生效，买卖合同生效后，1992年涉案地块转为国有并依法取得国有土地使用权证，此时买卖合同因涉案地块性质的改变已不存在无效情形，且已买卖合同已实际履行26年之久，故应为有效。

依法取得的权属证明受法律保护，若事后行政机关认为申请时提交资料不符合要求，应举证证明权属人当初未提交相关材料，否则根据依赖保护原则，经依法颁发的权属证明合法有效不得随意注销。

（三）注销决定适用法律依据错误

1. 注销决定适用《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第六十三条错误

（1）用后生效的法律来约束在先的行为违反法不溯及既往的原则。颁证行为发生在1992年，应适用当时生效的《中华人民共和国土地管理法（1988修正）》，但该法仅有五十七条，并没有注销决定依据的第六十三条。直至颁证行为六年后的《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》才有第六十三条之规定，不能用后生效的法律来约束在先的行为。

（2）颁证行为也并不符合《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第六十三条适用的要件。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；”涉案土地在注销登记作出26年前便转为国有，已并非“农民集体所有的土地”；1992年涉案土地用于开办养殖厂，其用途为农用地，不属于“非农业建设”。故由于再审申请人作出注销登记时涉案地块并非农民集体所有，也并非用于非农业建设，故不符合适用《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第六十三条的要件。

2. 注销决定适用《某省实施<土地管理法>办法》错误

（1）颁证行为发生时还未制定《某省实施<土地管理法>办法（1999修订）》，故无法适用。颁证行为发生在1992年，应适用当时生效的1987年《某省<土地管理法>实施办法》名称上与《某省实施<土地管理法>办法（1999修订）》不符，且该办法第十一条规定：“ 集体所有的土地和全民所有制单位、集体所有制单位经营农业生产使用的国有土地，可以依法由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”，显然并不适用本案情形。

（2）用后生效的法律来约束在先的行为违反法不溯及既往的原则。《某省实施<土地管理法>办法（1999修订）》1999年12月1日施行，不能约束发生在1992年的颁证行为，故也不能适用。

（3）再审申请人并非原登记发证机关，不具有作出注销决定的行政职权。《某省实施<土地管理法>办法（1999修订）》（1999年12月1日）第十一条规定：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”再审申请人仅为登记部门，只能根据职能部门作出的注销决定或法定注销情形作出注销登记，履行的仅是一个程序性的登记行为，不具有作出注销登记的行政职权，故不符合适用该法律依据的要件。

3. 再审申请人作出注销决定缺乏法律依据

（1）土地使用权人未提出注销申请的不能注销。《土地登记办法》第六章关于注销登记的规定，除“依法收回的国有土地；依法征收的农民集体土地；因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”三种情形，土地登记主管部门可直接办理注销登记外，注销登记均应由原土地使用权人或他项权人申请，显然粮经所做为土地使用权人并未提出此申请。

（2）本案不属于依单方申请作出注销决定的情形。《不动产登记暂行条例（2019修正）》第十四条第（五）项规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；”即仅有一种情况可以依单方申请注销登记，那就是不动产灭失或者权利人放弃不动产权利。除以上规定情形外不能注销依法取得的不动产权证。显然本案并不符合以上规定，故其作出注销决定没有法律依据。

（四）未报经县政府同意直接作出注销登记属程序违法

《土地登记办法》第五十八条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”限期当事人交回原土地权利证书进行更换或者注销原土地权利证书，均是土地登记主管部门经人民政府批准，办理更正登记之后的执行行为。再审申请人作出的注销登记，是行政处理行为过程中的“登记”类的程序性行为，不能用注销登记的方式取代注销决定从而侵犯依法登记的土地使用权。本案中，再审申请人没有提交证据证明作出注销登记前曾报经县政府同意，直接作出注销登记的行为违反法定程序。

（五）超越和滥用职权

1. 仅县级以上政府具有作出注销决定的权利

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”《某省实施<土地管理法>办法（第二次修正）》第十一条规定：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”以上规定可知，具有注销权的原登记发证机关应为县级以上人民政府。

2. 不动产登记机构仅可以依据县级以上政府作出的注销决定进行注销登记的行为

《不动产登记暂行条例（2019修正）》第二条规定：“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为”，第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”根据上述规定不动产登记机构仅可以依据县级以上政府作出的注销决定进行注销登记的行为，其不具有作出注销由县政府登记颁发的土地使用权证决定的权利。

2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”该办法第十四条第二款规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”根据上述规定，土地使用权注销登记应当由县级以上人民政府批准，国土资源行政主管部门只是具体实施单位。

四、写在最后

某市自然资源和规划局172号注销决定，历经三级法院审理，哪怕某省院再审裁定以原判决、裁定适用法律、法规确有错误来进入再审，但另换合议庭之后，经过激烈的法庭对抗及法院的公正审理，在最后的行政判决中，该决定还是无法去改变该程序、实体违法问题，难逃被撤销的命运。

因此，行政主体在作出具体行政行为的时候，一定要注意程序和实体合法。总之，行政行为的作出既是权力运行的过程，也是责任履行的过程。唯有坚持合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，才能赢得公众信任，实现社会治理效能与法治价值的双赢！

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